Aides d’État, nucléaire et EDF : Bruxelles face à l’État stratège

En avril 2026, notre analyse du soutien public envisagé pour EDF conduisait à s’interroger sur la capacité du droit européen des aides d’État à valider le retour du nucléaire comme instrument de politique énergétique et industrielle. Depuis, le débat a franchi une étape décisive : le 31 mars 2026, la Commission de l’UE a ouvert la procédure formelle prévue par l’article 108, paragraphe 2, TFUE sur le projet français. Celle-ci ne constitue pas un rejet du principe du soutien public au nucléaire. Elle souligne une lutte d’influence sur les conditions dans lesquelles un État peut assumer un investissement stratégique.¹

Du nucléaire « aidé » au nucléaire stratégique

L’article 107, paragraphe 3 (c) TFUE permet de déclarer compatibles certaines aides destinées à faciliter des activités économiques répondant à un objectif d’intérêt commun, sous réserve de leur nécessité et de leur proportionnalité.

L’arrêt Hinkley Point C de la CJUE en 2020 demeure le précédent majeur. La CJUE avait confirmé la possibilité pour un État de soutenir financièrement la construction d’une centrale nucléaire, en validant notamment sa liberté de déterminer son bouquet énergétique. Le nucléaire pouvait donc relever d’une politique économique légitime, sous réserve du contrôle européen des aides.²

Depuis lors, la prolongation des centrales belges, le programme nucléaire polonais et désormais le projet français montrent une validation progressive du recours aux mécanismes publics de financement. La question n’est plus de savoir si le nucléaire peut être aidé, mais comment et jusqu’où.

Ce déplacement importe ! Une centrale nucléaire ne se finance ni ne s’amortit comme une installation industrielle ordinaire. Son coût initial, sa durée de construction et son horizon d’exploitation rendent particulièrement difficile un financement reposant exclusivement sur les mécanismes du marché. C’est précisément sur cette défaillance du marché que repose désormais une partie du bras de fer avec la Commission.

EPR2: Bruxelles accepte la nécessité, mais … prétend contrôler le risque

Le dispositif français associe un prêt bonifié couvrant 60% des coûts de construction, évalués à environ 73 milliards d’euros 2020, un contrat d’écart compensatoire bidirectionnel de quarante ans et un mécanisme de partage de certains risques. Les six EPR2 représenteraient près de 10 GW de capacité nucléaire nouvelle.

La Commission a ouvert une enquête approfondie en mars 2026, sur plainte d’un Etat. L’analyse préliminaire contient un élément majeur : elle note l’existence de défaillances du marché concernant les nouveaux investissements nucléaires et que l’intervention publique apparaît nécessaire à leur réalisation. Le débat porte donc désormais principalement sur trois points :

1) la proportionnalité : la combinaison du prêt bonifié, du contrat de différence et du partage des risques pourrait-elle conduire l’État français à prendre en charge une « part excessive » du risque économique ?

2) la concurrence: EDF est dite occuper une position « dominante » dans la production électrique française et appartient à l’État. Le prêt aux EPR2 pourrait donc renforcer la position d’un acteur « dominant » le marché.

3) l’articulation avec les autres règles européennes. Ici, un arrêt Paks II a changé la donne.

Paks II : la Commission ne peut plus compartimenter les contrôles

Le 11 septembre 2025, la CJUE a annulé la décision autorisant l’aide hongroise à la construction de deux nouveaux réacteurs à Paks. Elle a estimé que l’attribution directe du marché de construction à une entreprise russe était indissociablement liée à l’objet de l’aide. La Commission ne pouvait donc traiter séparément le contrôle de l’aide et celui des règles européennes relatives aux marchés publics.³ La portée de l’arrêt dépasse le seul cas hongrois. La Commission ne peut isoler artificiellement une aide d’éléments indissociables de l’opération qu’elle finance.

Le parallèle avec les EPR2 est instructif. Dans le dossier français, la Commission estime pour l’instant que les modalités de passation des contrats de construction ne présentent pas un lien indissociable comparable à celui constaté dans Paks II. Elle ne remet donc pas en cause, à ce stade, le principe du montage français au regard des règles de marchés publics.

Le contraste entre les deux affaires pourrait préciser la nouvelle doctrine européenne : l’aide d’État demeure un instrument de politique économique soumise à son contrôle, mais celui-ci ne peut être dissocié des autres exigences du droit de l’UE lorsqu’elles sont intrinsèquement liées à l’opération aidée.

Les États membres changent aussi la donne

L’évolution juridique intervient dans un contexte politique différent de celui de Hinkley Point C. La guerre en Ukraine, les tensions sur les approvisionnements énergétiques, la volatilité des prix et l’objectif de réindustrialisation ont heureusement modifié la perception du nucléaire.

La coalition des États membres favorables à l’ énergie nucléaire s’est renforcée. France, Belgique, Bulgarie, Croatie, Estonie, Finlande, Hongrie, Italie, Pays-Bas, Pologne, Roumanie, Slovénie, Slovaquie, Suède défendent désormais une approche reconnaissant au nucléaire un rôle dans la décarbonation, la sécurité énergétique et la compétitivité industrielle. Pas l’Allemagne. En juin 2026, ces États ont demandé à la Commission une approche technologiquement neutre et un cadre permettant de développer simultanément nucléaire et  énergies renouvelables.

Le changement importe : les États ne demandent plus seulement que Bruxelles tolère leurs politiques nucléaires nationales. Ils demandent que le cadre européen permette de les financer.

La Commission elle-même doit intégrer cette évolution de politique énergétique, notamment avec le développement des petits réacteurs modulaires et la recherche d’une plus grande souveraineté énergétique. L’enjeu européen n’est donc plus seulement celui de la neutralité technologique : il devient celui de l’indépendance énergétique et industrielle.⁴

EDF: l’épreuve de vérité

Le dossier EPR2 dépasse donc largement le seul cas français. Il constitue un test de la capacité d’adapter le droit européen de la concurrence à une nouvelle génération d’investissements stratégiques.

D’un côté, l’État doit pouvoir intervenir lorsqu’un investissement essentiel à la sécurité énergétique et à la décarbonation ne peut être réalisé dans des conditions normales de marché. De l’autre, cette intervention ne doit pas conduire à socialiser indéfiniment les risques d’une entreprise déterminée et fausser durablement la concurrence.

La Commission est confrontée à une contradiction apparente : elle reconnaît de plus en plus la nécessité d’une politique énergétique stratégique des États membres. Mais elle veut contrôler cette politique, et empêcher qu’elle ne soit un instrument de « protection » d’entreprises nationales dominantes. C’est probablement dans cet espace que se dessine la nouvelle doctrine européenne des aides au nucléaire.

Après Hinkley Point C, Bruxelles avait reconnu la possibilité de soutenir financièrement le nucléaire. Après Paks II, la CJUE a rappelé que ce soutien ne pouvait être soustrait aux autres exigences du droit de l’Union lorsqu’elles lui sont indissociables. Avec EPR2, la Commission va définir jusqu’où peut aller l’intervention publique lorsqu’elle finance non seulement une centrale électrique, mais une infrastructure considérée par l’État comme essentielle à sa souveraineté énergétique.⁵

Le dossier EDF devient donc un des laboratoires européens de l’État stratège : un État doit pouvoir assumer les investissements de très long terme que le marché ne peut seul financer, mais dont l’intervention reste encadrée par les principes de concurrence et de proportionnalité, ce qui n’existe nulle part ailleurs dans le monde.

L’enjeu n’est finalement plus de savoir si Bruxelles acceptera le nucléaire, en principe déjà accepté. La question décisive est désormais de savoir quel État stratège l’Union européenne est prête à laisser agir et qui va arbitrer. Il y a urgence : tout délai imposé par une instruction tatillonne ferait monter les coûts d’emprunts et délais de travaux.

Notes

1. François Souty, « Aides d’État, souveraineté énergétique et renaissance nucléaire : l’Union européenne mise à l’épreuve par l’affaire du FDE et les réponses des États », Le Diplomate Média, 8 avril 2026.
2. Commission européenne, décision SA.34947, 8 octobre 2014, United Kingdom – Aid for the Hinkley Point C  nuclear power plant, JOUE L 109, 28 avril 2015, p. 44-70 ; Cour de justice, 22 septembre 2020, Austria v. Commission, C-594/18 P.
3. Cour de justice de l’Union européenne, 11 septembre 2025, Autriche c. Commission (Centrale nucléaire Paks II), C-59/23 P, JOUE C/2025/5796, 10 novembre 2025.
4. Commission européenne, aide d’État SA.119469 (2025/N), « Soutien à la construction et à l’exploitation de six nouveaux réacteurs nucléaires en France », décision d’ouverture du 31 mars 2026, JOUE C/2026/2619, 7 mai 2026 ; Union française de l’électricité, « Réponse de l’UFE à la consultation publique de la Commission européenne sur le nouveau programme de développement du nouveau nucléaire français », 10 juin 2026.
5. Commission européenne, décision (UE) 2025/2370 du 21 février 2025 concernant la mesure d’aide d’État SA.106107 relative à la prolongation de la durée de vie de Doel 4 et Tihange 3, JOUE L, 16 décembre 2025 ; Commission européenne, aide d’État SA.109707, « Aid measures for the first nuclear power plant in Poland », décision d’ouverture du 18 décembre 2024, JOUE C/2025/1389, 4 mars 2025.