Sans la moindre surprise, la Commission Européenne a validé lundi 13 juillet le soutien massif de l’État français et du contribuable, pas moins de 63 milliards d’euros sur 25 ans, pour financer la construction et l’exploitation de onze nouveaux parcs éoliens marins.
Baptisé A.O.10 (Appel d’offres 10), il s’agit d’une aberration financière et énergétique.
Les finances publiques sont dans une situation catastrophique et le pays n’a pas le moindre besoin de cette électricité décarbonée qui sera par ailleurs extrêmement coûteuse. La France produit déjà en surabondance une électricité décarbonée à plus de 95%.
Et il existe apparement un autre sérieux problème. Le système même des appels d’offres mis en place est problématique sur le plan juridique. Au point que le Cérémé (Cercle d’Étude Réalités Écologiques et Mix Énergétique) en association avec la FED et plusieurs associations du réseau RETM, ont déposé un recours pour obtenir l’annulation par le Conseil d’Etat de l’A.O.10. Le Cérémé explique ci-dessous les raisons de ce recours.
Le Cérémé ou Cercle d’Étude Réalités Écologiques et Mix Énergétique [qui est actionnaire de la société éditrice de Transitions & Energies] annonce avoir déposé le 1er juillet, en association avec la FED (Fédération de l’environnement durable) et plusieurs associations du réseau RETM (Réseau Énergies Terre et Mer), un recours pour obtenir l’annulation par le Conseil d’Etat de l’appel d’offres n°10 (A.O.10). Il porte sur onze projets d’installations éoliennes de production d’électricité en mer situés au large de la Normandie et de la Bretagne, en Sud – Atlantique et en mer Méditerranée. Il a été publié le 11 juin 2026. La requête s’appuie sur la légalité contestable de l’acte de droit souple que constitue cet appel d’offres, en raison notamment de la prescription de clauses à portée réglementaire illégales, de sa non-conformité à la PPE-3, et enfin de l’absence d’évaluation complète des impacts sur la navigation maritime et des risques de catastrophe.
L’A.O.10, un acte de droit souple dont la légalité peut être contestée devant le juge administratif
La jurisprudence du Conseil d’État établit qu’un acte de droit souple peut être attaqué s’il est susceptible de produire des effets notables, notamment économiques, ou d’influer de manière significative sur les comportements de ses destinataires.
Le cahier des charges de l’appel d’offres A.O.10 répond à ces critères. Élaboré sous l’autorité du ministère de l’Économie, il présente un degré de formalisation et de structuration élevé, fixant de manière détaillée les conditions de participation à la procédure, les critères d’élimination des candidats, les modalités de notation des offres, etc…
Il ne s’agit donc pas d’un simple document informatif, mais d’un acte qui encadre l’intégralité de la procédure concurrentielle et conditionne concrètement la faisabilité des projets soumis à la compétition. Sur le plan économique, les enjeux sont majeurs : l’appel d’offres porte sur l’attribution d’environ dix gigawatts de capacités d’éolien en mer, pour un soutien public susceptible d’atteindre plusieurs dizaines de milliards d’euros sur la durée des contrats.
À cette échelle, les conditions fixées par le cahier des charges influencent directement les décisions d’investissement des candidats et, au-delà, la structure même du marché. Par ailleurs, certaines dispositions de l’A.O.10 présentent des discordances avec les orientations fixées par le décret PPE3 auquel il est subordonné, qu’il s’agisse du volume de capacités retenues, du traitement de l’A.O.9 ou des engagements financiers sous-jacents. Ces distorsions sont de nature à créer des incertitudes juridiques et économiques pour les candidats et à nuire à la cohérence de la politique énergétique nationale.
Le cahier des charges de cet appel d’offres, bien qu’il relève formellement du droit souple, est susceptible de produire des effets notables au sens de la jurisprudence, de sorte que sa légalité peut être contestée.
Des clauses réglementaires illégales
Selon la jurisprudence du Conseil d’État, les clauses d’un contrat qui ont pour objet l’organisation ou le fonctionnement d’un service public revêtent un caractère réglementaire et peuvent être contestées par tout tiers justifiant d’un intérêt à agir. L’A.O.10 s’inscrit dans le cadre du service public de l’ énergie. Plusieurs de ses dispositions excèdent le cadre des stipulations purement contractuelles liant l’État au lauréat et produisent des effets normatifs à l’égard des tiers. Les chapitres 4, 5 et 7 du cahier des charges contiennent ainsi des clauses réglementaires directement attaquables.
Le chapitre 4, relatif au raccordement au réseau public de transport, fixe les conditions d’accès et d’utilisation des ouvrages du réseau géré par RTE, qui s’imposent au-delà des seules parties à la procédure et participent directement au fonctionnement du service public de transport d’ électricité. Le chapitre 5, relatif au complément de rémunération, détermine les tarifs applicables à la production d’électricité ainsi que les prérogatives unilatérales de l’État en matière de suspension et de résiliation. Le chapitre 7, relatif aux conditions techniques générales d’exploitation, fixe les règles d’utilisation du domaine public maritime et les conditions d’injection de la puissance produite dans le réseau.
Ces clauses réglementaires sont entachées d’illégalité en raison d’un vice transversal : elles organisent un traitement structurellement différencié entre les projets relevant de la PPE-2 et ceux relevant de la PPE-3, sans base légale. Le cahier des charges établit en effet une distinction fondamentale entre ces deux groupes de projets de nature juridique distincte, qui se traduit par des régimes différenciés affectant précisément les clauses réglementaires.
S’agissant du chapitre 4 par exemple, les projets du Groupe PPE-2 bénéficient d’un raccordement en une seule étape conventionnelle, avec une date limite de mise à disposition des ouvrages comprise entre 2032 et 2034, tandis que les projets du Groupe PPE-3 sont soumis à un raccordement en deux étapes distinctes, avec une mise à disposition des ouvrages prévue au plus tôt en 2035. Le même problème de traitement différenciant existe pour le chapitre 5 et pour le chapitre 7.
Or, aucune disposition de l’article R. 311-13 du code de l’énergie, ni de la PPE-3, n’autorise cette différence de traitement, qui viole le principe d’égalité de traitement des candidats, consacré par l’article L. 311-10-1 du code de l’énergie et l’article 8 de la directive 2009/72/CE.
Un A.O.10 non conforme à la PPE-3
L’A.O.10 s’écarte significativement des objectifs et du calendrier fixés par la PPE-3. La fusion de l’A.O.9 et de l’A.O.10 modifie substantiellement la trajectoire prévue par la PPE-3, sans révision préalable de celle-ci ni actualisation des hypothèses. Cette modification conduit à substituer à deux procédures distinctes une procédure unique portant sur un volume global proche de dix gigawatts, alors que la PPE3 prévoyait une progression graduée des capacités attribuées.
De plus, l’A.O.10 crée une ambiguïté entre les capacités attribuées et les capacités effectivement mises en service. La PPE3 indique que les appels d’offres A.O.4 à A.O.9 doivent permettre d’atteindre une puissance cumulée d’environ 9,6 GW et prévoit l’attribution de 8 à 10 GW supplémentaires dans le cadre de l’A.O.10, soit un total de capacités attribuées supérieur à 19 GW. Dans le même temps, la PPE-3 fixe un objectif de puissance installée et mise en service de 15 GW à l’horizon 2035 et de 18 GW à l’horizon 2037. Si la PPE3 distingue explicitement les capacités attribuées des capacités effectivement mises en service, cette distinction essentielle n’apparaît pas clairement dans le cahier des charges de l’A.O.10, ce qui porte atteinte à l’intelligibilité de la trajectoire de développement retenue.
Enfin, la PPE3 souligne expressément que le coût du soutien public à l’éolien en mer dépend étroitement de l’évolution future des prix de marché de l’électricité. Or, le cahier des charges de l’A.O.10 ne comporte aucune présentation des hypothèses économiques sous-jacentes à cette évaluation, ni aucune indication relative aux conséquences budgétaires potentielles de la procédure. Il résulte de ce qui précède que l’appel d’offres AO10 s’écarte significativement des hypothèses, du calendrier et des modalités de développement retenus par la PPE-3.
L’absence d’évaluation complète des impacts sur la navigation maritime et des risques de catastrophe
En application de l’article L. 122-1 du code de l’environnement et de la directive 2011/92/UE, toute procédure susceptible d’affecter de manière significative l’environnement et la sécurité des personnes doit être précédée d’une évaluation exhaustive des risques. Ces exigences s’appliquent avec une particulière acuité à l’installation de parcs éoliens en mer, dont les zones d’implantation recoupent des couloirs de navigation commerciale et de pêche parmi les plus fréquentés d’Europe.
Or, ni l’A.O.10, ni les documents de planification maritime qui lui servent de fondement, ne comportent d’évaluation des risques liés à la navigation maritime et aux catastrophes industrielles en mer. Les zones retenues sont pourtant situées à proximité ou à l’intersection de voies maritimes à fort trafic.
En outre, il résulte de l’article 5 de la Charte de l’environnement que, lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, peut affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques sont tenues de mettre en œuvre des procédures d’évaluation adaptées avant toute décision susceptible de produire des effets durables. Vu l’ampleur exceptionnelle de ce projet et le caractère durable des infrastructures projetées, une actualisation préalable de cette évaluation constituait une exigence découlant du principe de précaution. De plus, l’évolution récente du contexte stratégique international renforce les exigences pesant sur les fonctions de surveillance, de détection et de protection du territoire.
Dans ces conditions, une procédure portant sur des infrastructures maritimes d’une telle ampleur appelait une appréciation actualisée de leurs incidences sur ces fonctions essentielles. Cette appréciation n’a pas été faite. Enfin, eu égard à l’importance des capacités attribuées, à la durée des engagements en résultant ainsi qu’aux effets durables de la décision attaquée sur l’organisation du système électrique, le principe de sécurité juridique imposait que l’autorité administrative procédât à une évaluation particulièrement complète et actualisée des circonstances de fait et de droit ayant justifié le lancement de la procédure.
Cette exigence n’a pas été pleinement satisfaite en l’espèce.
A propos du Cérémé
Le Cérémé, Cercle d’Étude Réalités Écologiques et Mix Énergétique est un think tank créé par un groupe de citoyens et experts soucieux d’engager la France sur la voie de la neutralité carbone. Il a pour objectif de contribuer au débat sur la politique énergétique de la France, à partir d’analyses objectives et indépendantes de tout intérêt financier ou industriel et de tout engagement politique.
