Quel est le seuil scientifique de dangerosité des GES ?

Considérez les affirmations suivantes :

[L]es émissions augmentent la concentration de CO2 dans l’atmosphère par le biais d’un cycle du carbone complexe et variable, où une partie du CO2 supplémentaire persiste dans l’atmosphère pendant des siècles. . . Le dioxyde de carbone agit également comme un gaz à effet de serre, exerçant une influence réchauffante sur le climat et la météo. . .

Aujourd’hui, j’explique pourquoi l’acceptation de ces seules affirmations constitue une base suffisante, en vertu de la  loi américaine sur la qualité de l’air (Clean Air Act , CAA), pour conclure que les émissions de gaz à effet de serre (GES) constituent un danger pour la santé ou le bien-être public. La citation ci-dessus est tirée du résumé du rapport  très controversé   du Groupe de travail sur le climat du Département de l’Énergie (DOE CWG).

La « mise en danger » est un concept juridique, et non scientifique, dont l’  origine remonte  à 1955 dans la législation fédérale réglementant la pollution atmosphérique. [1] Le texte pertinent de la CAA est présenté ci-dessous, à partir de l’article 202(a), la clause de mise en danger étant mise en évidence.

La notion de « mise en danger » au sens de la CAA a été explicitement examinée par les  tribunaux , qui ont conclu que « mise en danger » signifie « risque de préjudice » :

La signification de « mettre en danger » n’est pas contestée. La jurisprudence et la définition du dictionnaire s’accordent à dire que mettre en danger signifie quelque chose de moins grave qu’un préjudice réel. Lorsqu’une personne est en danger, un préjudice est une menace ; il n’est pas nécessaire qu’un préjudice réel se produise. Ainsi, par exemple, une ville peut être « menacée » par une épidémie ou un ouragan menaçant et pourtant s’en sortir indemne. Une loi autorisant la réglementation face au danger est nécessairement une loi de précaution. Des mesures réglementaires peuvent être prises avant que le préjudice menacé ne survienne ; en effet, l’existence même d’une telle législation de précaution semble exiger que les mesures réglementaires précèdent et, idéalement, préviennent la menace perçue. [2]

Dans sa constatation de dangerosité de 2009, l’administrateur de l’EPA a explicitement défini la constatation en termes de « risque de préjudice » [3], la nature du risque et celle du préjudice étant considérées conjointement. L’administrateur de l’EPA a constaté que

. . . que six gaz à effet de serre pris ensemble mettent en danger la santé publique et le bien-être des générations actuelles et futures.

L’administrateur de l’EPA a expliqué :

L’Administratrice a pris sa décision en tenant compte des effets observés et prévus des gaz à effet de serre dans l’atmosphère, de leurs effets sur le climat, ainsi que des risques et impacts pour la santé et le bien-être publics associés à ce changement climatique. Son évaluation s’est concentrée sur les impacts sur la santé et le bien-être publics aux États-Unis. Elle a également examiné les données relatives aux impacts dans d’autres régions du monde et a conclu que ces impacts renforcent les arguments en faveur d’une menace pour la santé et le bien-être publics, car ces impacts dans d’autres régions du monde peuvent à leur tour nuire aux États-Unis.

La CAA n’offre aucune norme de risque ou de préjudice nécessaire pour constituer une constatation de mise en danger, et la Cour suprême  a statué que des quantités relativement faibles de pollution ne sont pas exemptées de la réglementation.[4]

En 2009, l’EPA s’est appuyée sur  un précédent juridique  qui concluait, dans le contexte de la CAA, que les jugements de « risque de préjudice » sont rendus au cas par cas :

En fin de compte, bien sûr, la question de savoir si une combinaison particulière de risque léger et de préjudice important, ou de risque important et de préjudice léger, constitue un danger doit dépendre des faits de chaque cas.

Il est significatif que, dans certains articles de la loi, la CAA modifie la notion de « mise en danger » et fasse référence plus précisément à une « mise en danger imminente et substantielle pour la santé ou le bien-être publics, ou pour l’environnement ». À l’article 202(a), la CAA utilise une définition beaucoup plus large de « mise en danger », sans préciser de date ni d’ampleur qualitative. Cela indique que l’intention du Congrès était d’établir un seuil bas pour la mise en danger au titre de l’article 202(a), ce qui est également corroboré par l’ historique législatif de la loi .

Dans la décision majoritaire de l’affaire  Massachusetts vs. EPA (2007) , qui a déterminé que les GES sont des polluants tels que définis à l’article 202(a), le juge Stevens a expliqué ce qui serait nécessaire pour annuler une constatation de danger des GES (soulignement ajouté) :

En vertu des termes clairs de la loi sur l’air pur, l’EPA peut éviter de prendre de nouvelles mesures  uniquement si elle détermine que les gaz à effet de serre ne contribuent pas au changement climatique  ou si elle fournit une explication raisonnable quant aux raisons pour lesquelles elle ne peut pas ou ne veut pas exercer son pouvoir discrétionnaire pour déterminer s’ils le font.

Étant donné que l’EPA a constaté une mise en danger en 2009, la seconde partie de la phrase ci-dessus est sans objet. La constatation de mise en danger par les GES existe bel et bien.

Le juge Stevens explique également pourquoi une constatation de mise en danger n’impose pas les paramètres exacts de l’action réglementaire, qui sont nécessairement soumis à une évaluation selon des critères supplémentaires, notamment les coûts et les avantages des réglementations proposées :

Si l’EPA constate une mise en danger, la Loi sur la qualité de l’air l’oblige à réglementer les émissions de polluants nocifs des véhicules automobiles neufs (précisant que « [l’EPA] doit, par règlement, prescrire… des normes applicables aux émissions de tout polluant atmosphérique provenant de toute catégorie de véhicules automobiles neufs »). L’EPA dispose sans aucun doute d’une grande latitude quant à la manière, au calendrier, au contenu et à la coordination de sa réglementation avec celle des autres agences. Mais une fois que l’EPA a répondu à une demande de réglementation, ses motifs d’action ou d’inaction doivent être conformes à la loi habilitante.

En 2008,  sous l’administration de George W. Bush, l’EPA  a donné suite au verdict de l’affaire Massachusetts vs. EPA en soulignant les vastes conséquences qui découleraient de la réglementation des GES, en commençant même par les émissions d’échappement des nouvelles voitures :

Il est devenu évident que si l’EPA devait réglementer les émissions de gaz à effet de serre des véhicules motorisés en vertu de la Loi sur la qualité de l’air, la réglementation des sources fixes plus petites émettant également des GES – comme les immeubles d’habitation, les grandes maisons, les écoles et les hôpitaux – pourrait également être déclenchée. Une chose est sûre : la réglementation potentielle des gaz à effet de serre en vertu de n’importe quelle disposition de la Loi sur la qualité de l’air pourrait entraîner une extension sans précédent des pouvoirs de l’EPA, qui aurait des répercussions profondes sur la quasi-totalité des secteurs de l’économie et toucherait tous les foyers du pays.

Fonctionnalité ou défaut ? Les opinions divergeront sans doute quant à l’opportunité de confier à l’EPA la réglementation de tous les secteurs de l’économie.

Il est important de souligner que la  CAA  accorde à l’administrateur de l’EPA des « pouvoirs d’urgence » pour mettre fin aux activités polluantes, lorsque l’administrateur constate « un danger imminent et substantiel » — pour les GES, cela signifierait la capacité d’interdire la combustion de combustibles fossiles (soulignement ajouté) :

Nonobstant toute autre disposition de la présente loi, l’administrateur,  dès réception de la preuve qu’une source de pollution ou une combinaison de sources (y compris les sources mobiles) présente un danger imminent et substantiel pour la santé ou le bien-être public, ou pour l’environnement, peut intenter une action au nom des États-Unis devant le tribunal de district américain approprié pour empêcher immédiatement toute personne causant ou contribuant à la pollution alléguée de cesser l’émission de polluants atmosphériques  causant ou contribuant à cette pollution ou de prendre toute autre mesure qui pourrait être nécessaire.

Le président Trump a déclaré neuf urgences nationales (et ce n’est pas fini) cette année. Que se passerait-il si un futur président décidait de déclarer une « urgence climatique nationale » et décidait ensuite de stopper purement et simplement le pétrole ? Incroyable ? Peut-être. Peut-être pas.

Revenons à la science : que devons-nous alors penser du rapport du DOE CWG et de la réponse excessive et exagérée qui lui a été apportée ?

Le rapport du groupe de travail du DOE confirme la constatation de danger de l’EPA quant au seuil légal établi et jugé par la CAA. En réalité, aucun  rapport ni aucune évaluation scientifique ne pourraient  justifier l’infirmation de cette constatation. Contrairement à ce que certains voudraient croire, le sort de la planète n’est pas en jeu à cause du rapport du groupe de travail du DOE.

Une interprétation plus réaliste est que le rapport du DOE CWG et les nombreuses réponses qui lui ont été apportées concernent le pouvoir — les experts ayant voix au chapitre dans les discussions publiques qui éclairent la politique climatique de manière plus générale.

C’est la conclusion que je tire de la manière dont le CWG termine son  rapport :

Ce rapport préconise une approche plus nuancée et fondée sur des données probantes pour éclairer les politiques climatiques, en reconnaissant explicitement les incertitudes. Les risques et les avantages d’un changement climatique dû à des facteurs naturels et humains doivent être mis en balance avec les coûts, l’efficacité et les impacts collatéraux de toute action climatique, compte tenu du besoin du pays d’une énergie fiable et abordable, avec une pollution locale minimale. Une approche qui reconnaît à la fois les risques et les avantages potentiels du CO₂, plutôt que de s’appuyer sur des modèles erronés et des scénarios extrêmes, est essentielle pour une prise de décision éclairée et efficace.

Cela semble relever du simple bon sens. Les climatologues râleurs devraient accepter la décision de l’EPA sur la menace, puis démontrer au monde leur ouverture d’esprit envers leurs collègues avec lesquels ils sont en désaccord. Baissez le ton.

Je garde espoir que certains leaders de la communauté scientifique climatique comprennent que la science et la politique gagneront toutes deux en solidité grâce à une plus grande  hospitalité intellectuelle . La conclusion de l’EPA sur la menace pour la biodiversité devrait être mise à jour, car elle est largement dépassée, afin d’éclairer la future réglementation en s’appuyant sur les meilleures données scientifiques disponibles.

En fin de compte, le réexamen de la constatation de l’EPA concernant la menace des GES sera déterminé sur la base du droit, et non de la science. En vertu du droit actuel, il est bien sûr envisageable (voire probable) que la Cour Roberts annule la constatation pour des motifs juridiques. Qu’elle le fasse ou non n’aura pas beaucoup d’impact sur la politique énergétique ou les émissions des États-Unis.

La politique énergétique et climatique des États-Unis bénéficierait de la certitude et de la précision qui découleraient d’un amendement à la CAA visant à y inclure une nouvelle section sur les GES, suivant le précédent des amendements de la CAA de 1991 qui ont créé une nouvelle section de la loi sur les substances appauvrissant la couche d’ozone — mais c’est un sujet pour un autre jour.

[1] Notez que « danger » et « mise en danger » sont utilisés de manière interchangeable.

[2] Ethyl Corporation c. Environmental Protection Agency, etc.  541 F.2d 1 (DC Cir. 1976)

[3] Le mot « risque » apparaît 237 fois dans le document de 52 pages.

[4] Cela signifie que les arguments contre la constatation de danger fondée sur l’affirmation (véritable) selon laquelle les nouveaux véhicules américains ne contribuent qu’à une infime quantité de GES dans le contexte mondial ont peu de chances d’être acceptés sur le plan juridique.